郑毅

“急用先行”是近年来我国立法领域强调并坚持的重要原则。国务院2024年度立法工作计划指出，“坚持突出重点、急用先行、统筹兼顾，科学合理安排立法项目”；全国人大常委会2023年度立法工作计划指出，“坚持急用先行，注重‘小快灵’、‘小切口’立法及时解决突出问题，提高法律草案起草、审议、修改效率，在确保质量的前提下加快立法工作步伐”。如何准确理解这一原则并将其贯彻到立法工作之中，是深入完善中国特色社会主义法治体系的一个重要问题。

急用先行的“急”与“先”

改革与法治如鸟之两翼、车之两轮。急用先行，强调的是立法回应社会现实问题的效率和立法对改革的适应功能。我国立法法规定，立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。这表明，法治对改革的制度支撑功能，不仅限于被动保障，而且被拓展至适当超前的主动引领。改革的灵活多变特性也为法治尤其是立法环节的改革协同效率提出了更高的要求，“先立改革急需之法”成为优化改革与法治关系的重要抓手。

党的二十大报告提出“全面推进国家各方面工作法治化”。实现法治化，首先是有法可依、有法能依，各领域的法治需求能否得到及时、全面、科学、有效的回应，能否适时、充分、深入地解决人民群众各方面急难愁盼问题，是衡量法治化的重要标准。在立法领域，急用先行原则主要体现为两点：一是立法周期的“提速”，即分清立法项目的轻重缓急，通过“小切口”立法，化繁为简，管用几条制定几条，加快立法速度，提升立法效果尽可能满足“急”和“先”的要求，提升立法与特定改革的衔接效率。二是立法效果的“有用”，即既要正视现实的法治需求，也要强调实际立法成效。

急用先行的前提是“安全度”

当前，在立法理论和实务界存在用“立法加速度”来描述急用先行原则的现象，这虽在一定程度上反映了其“弯道超车”的特点，但也需要注意，“加速度”须以“安全度”为前提。把握急用先行原则，需要谨防可能产生的风险。

第一，防止因判断标准的模糊性带来的盲目立法倾向。“急用”的前提是客观实践的迫切需要，而不同地方、不同层级、不同类型的立法对“急用”的需求各异，上位法尤其是中央立法难以统一规定具体的判定基准，标准建构更多呈现出多元化特征。“急用”本身具有抽象性，如果不结合特定时空、特定立法主题来提供具体衡量的语境，可能出现盲目立法倾向。因此，对其内涵的判断，需要构建一定的标准体系，尤其是需要建立起一套比较原则，这对立法能力和技术提出了更高要求。

第二，防止因片面追求效率而忽视立法质量的倾向。急用先行的本意是对特定时间点最迫切的立法需求给予第一时间回应，效率导向是其核心特征，但在立法过程中尤其应把握好效率的尺度。良法善治不仅是对立法速度和规模的要求，更重要的是对立法质量的要求。首先，立法法虽然明确了立法“时效性”要求，但该要求须以“系统性、整体性、协同性”作为前提；其次，“急”和“先”的导向容易放大立法进程的“紧迫感”，如果一味强调提速必然对立法质量造成消极影响。“先行”之法若无法应“急”之“用”，反而会导致立法目标的架空和立法资源的浪费。

第三，防止模糊法律和政策功能边界的错误倾向。法律和政策作为治理的两大主要手段，都具有调整社会利益关系的功能。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。法律和政策依据各自的特点各有侧重、互相协同，立法应当坚持“有所为有所不为”的理念，一些具体细微、强调效率的事项并不需要立法“事事躬亲”。因此，强调急用先行原则，并不等于只要有现实需要就一概立法，而是需要厘清功能边界，在立法前进行充分的必要性论证，让法律和政策真正做到各司其职。

急用先行应恪守法治之道

急用先行是对常态立法流程在法定范围内的适当“提速”，为了确保立法质量，更需强调立法规范本身的科学有效规制，确保其沿着科学立法、民主立法、依法立法的制度轨道有序展开。

强化立法规划的科学性。任何立法都需要经过一个合理的周期。“先行”给人一种错觉，似乎此类立法可以打破正常的立法秩序。事实上，就急用先行的立项策略而言，尽管可能存在流程上的简化，但也必须限制在法定程序、法定原则之内，要将这种立法选题的特殊状况尽量融入常态的立法规划计划，维护立法的正常秩序。这需要将急用先行原则在立法工作中的关口前移，于立法规划计划编制环节即对重点立法进行优先安排，尽量避免以急用为名的“插队”，维系立法秩序的稳定性。立法法关于立法计划有相关要求，即“根据经济社会发展和民主法治建设的需要”“加强对立法工作的统筹安排”“科学论证评估”等。在此基础上，确保将那些真正具有立法必要性和可行性、人民群众关心关切、经济社会发展和全面深化改革迫切需要的立法项目列入立法规划之中。

提升立法的程序规制力度。其一，“急用”对立法程序提出了更高要求，从选题口径的设计到“先行”立法的确立，从全面扎实的调研到周密深入的论证，从核心条款的反复推敲到审议过程的审慎从严，都应以严格程序确保相关法律依法“先行”。其二，在备案审查阶段对急用先行立法予以专门关注，聚焦立法选题“急用”的合理性与“先行”的必要性，着重审查立法内容和立法质量，保证确需先行、应急可用。其三，对急用先行立法开展有针对性的立法后评估，不仅应着眼于检验立法成效、监督法律实施，更应不断积累实践经验，不断完善“急”和“先”的标准体系。

加大立法的民主监督力度。2023年立法法新增第71条，对发布立法信息、介绍情况、回应关切的立法宣传工作予以专门规定。实践中，急用先行原则是否依法有效地实现，需要通过有力的民主监督加以保障。例如，在立法计划起草过程中充分征求意见，对急用先行的例外性安排予以及时、充分、专门的说明阐释，正面回应公众疑虑；又如，在制定过程中着重针对“急用”属性的核心条款和制度公开征求意见，强化此类立法的民主化、科学化程度。